쌀 수급안정과 식량안보를 위한 정책대안(칼럼)

쌀 수급안정과 식량안보를 위한 정책대안

박 평 식 박사
한국연구재단 전문경력인사

(전남농업기술원 전문위원)

□ 쌀 생산조정과 식량안보

  벼 재배면적이 지속적으로 줄고 있으나 단위면적당 수량이 증가하여 생산량은 유지되는 반면, 쌀 소비량이 1980년의 절반 수준으로 감소하였다. 설상가상으로 의무 수입되는 쌀은 생산조정 노력에도 불구하고 재고누적의 원인이 되고 있다. 과잉재고는 관리비용을 증가시키게 되는데 이를 해결코자 한시적으로 쌀 생산조정을 하고, 대북지원 등을 실시하였다. 그럼에도 쌀 재고가 급격히 증가하여 휴경 허용(2003), 타작물 재배지원(2011)에 이어 다시 제3차 생산조정제를 도입했지만 반응이 신통치 않다.
  우리나라 양곡자급률은 23%, 사료용을 제외하면 49% 수준으로 생산기반이 취약하기 때문에 기후변화 등 여러 가지 요인으로 국제 곡물시장의 급격한 변동이 발생하면 식량안보 문제가 발생할 우려가 크다. 따라서 타작물에 미치는 영향을 최소화하고 쌀 생산기반(면적)을 유지하면서 생산량을 감축하는 식량공급 확보방안이 중요하다. 안전한 식량을 공급하고 농가소득을 보전함과 동시에 지속가능한 농업환경과 생물다양성을 증진하는 방안으로 친환경 재배와 저탄소 농업 확대가 필요하다.
  지난 2008년처럼 식량위기가 오면 세계 식량가격은 몇 배씩 오르는 것이 상례였고, 외화를 보유하고 있어도 필요한 시기에 적정한 양의 곡물을 수입할 수 없게 되었을 때 우리가 겪을 혼란은 적지 않을 것으로 예상된다. 이런 관점에서 벼 재배면적을 현 상태로 유지하면서 생산량을 줄일 필요가 있다. 재고관리와 생산조정에 들어갈 예산으로 친환경 재배를 확대함으로써 국민에게는 안전한 식량을 공급하고 타작물에 영향을 최소화하며, 지속가능한 환경을 유지하면서 쌀 생산량을 감축하는 방안이 시급하다.

□ 벼 친환경재배 확대 시나리오 분석

  한국유기농업학회 요청으로 친환경재배 확대 시나리오를 작성하여 분석해본 결과, 전국의 벼 재배면적을 현재의 전남 수준(1단계)으로 친환경 재배로 전환할 경우, 쌀 생산량 감축 60천톤, 생산비 증가 590억원, 소득 감소 2,010억원으로 추정되었다. 친환경농업을 점차 확산할 경우(2단계) 쌀 생산 감축 90천톤, 생산비 증가 1,220억원, 소득 감소 3,140억원으로 예상되었다. 중점확대(3단계) 시는 쌀 생산 감축 380천톤, 생산비 증가액 2,220억원, 소득 감소액 4,640억원으로 추정되었다.
  한편 2019년 8만ha 목표 생산조정에 정부 재정지출은 2,400억원 수준으로 예상되기 때문에, 그 예산으로 전국의 벼 친환경 재배를 현 전남수준(1단계) 이상으로 확대 가능하게 된다. 그리고 친환경 재배 확대 생산비 보상을 목표로 한다면 추가부담 없이도 2단계, 3단계 이상으로 친환경 재배면적을 확대할 수 있게 된다. 물론 친환경 쌀의 판매단가를 변동단가로 적용하면 친환경재배는 일반재배에 비해 소득이 증가하기 때문에 작은 예산으로 더 큰 효과를 낼 수 있게 될 것이다.
  한편 가공용으로 판매하는 재고 쌀 처리와 창고 관리비용 등을 포함한 생산조정에 소요되는 정부지출 직간접 비용을 고려하면, 생산조정보다 친환경재배 면적 확대가 더 큰 경제적 이익을 가져올 것으로 예상되기 때문에, 식량안보와 예산절감 측면에서 적극적인 검토가 필요하다. 현재의 쌀 재고감축을 위한 주요 정책(생산조정, 소비확대, 수출, 원조 등)으로 일정한 한계가 있는 상황에서, 쌀 시장격리용 추가 매입, 휴경 지원, 재고관리 등에 소요되는 예산의 일부를 전환하여 친환경 재배로 인한 생산비 증가나 소득감소를 재정적으로 뒷받침할 수 있을 것이다.

<표 1> 벼 친환경재배 확대 시나리오별 생산감축, 생산비·소득 변화(생략)

  벼 재배면적을 현 상태로 유지하면서 공급과잉에 따른 가격폭락 등 타작목에 미치는 영향을 최소화하는 친환경농업과 생산비를 절감하는 저탄소 부분경운 농법 등을 점진적으로 확대한다면, 쌀 생산량 감축과 동시에 적은 비용으로 국민의 안전한 먹거리 생산․공급, 지속가능한 농업환경과 생물다양성 증진 등 더 큰 효과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다. 단기간에 재정확보에 어려움이 있다면, 정책사업인 들녘경영체부터 시작해 시범사업을 통해 점차 확산해 나가는 방법도 고려할 필요가 있을 것이다.

 

□ 쌀 생산조정 정책대안 재검토

  벼 재배면적이 감소되지만 생산량이 유지되는데 쌀 소비는 급감하고 있는 상황에서 외국 쌀 수입으로 쌀 재고량이 누적되고 있다. 하지만 전체 식량 자급률이 낮은 우리는 비상시 식량안보를 위하여 현 재배면적을 유지하면서 생산량을 감축할 필요성이 있다. 대안으로서 친환경 농업으로 토양에 유기탄소 저장력을 높이고, 온실가스 발생량을 줄이는 저탄소 농업기술로 지속가능한 농업환경을 조성하는 것이 중요하다.
  쌀 수급안정 대안으로 현 재배면적을 유지하면서 전국의 친환경재배 면적을 현재의 전남 수준(17%), 25%로 확대하는 2단계, 35%까지 중점 확대하는 3단계 시나리오를 분석하였다. 고정단가로 분석한 결과 쌀 생산량은 각각 60천, 90천, 380천톤까지 감축되는 것으로 분석되었다. 변동단가를 적용하면 친환경재배는 일반재배에 비해 소득이 증가할 수 있기 때문에 더 작은 예산으로 정책목표를 달성할 수가 있게 된다.
  따라서 쌀 생산조정을 위해 시행하는 현재의 재정지출 예산으로 친환경 및 저탄소 농업 확대에 일정부분 지원이 가능할 것으로 생각된다. 현재의 시책으로 쌀 재고관리에 한계가 있는 상황에서, 친환경 및 저탄소 농업으로 인한 생산비 증가나 소득감소를 재정적으로 뒷받침하는 방향으로, 타작목에 영향을 최소화하면서 생산량을 줄이고, 지속가능한 농업환경 보전은 물론 식량안보와 소비자 안전에도 기여하는 친환경 저탄소농업 확대로 과감한 정책전환이 필요한 시점이다.
● [미래로 가는 전남농업] 2019년 4-5월호 '농업 인사이트'

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